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Relation sino-birmane, entre commerce et conflits

Relation sino-birmane, entre commerce et conflits

Cet article est écrit par Clémence de Gail, retrouvez là sur Twitter ou LinkedIn. L’article est basé sur le rapport “Commerce and Conflict: Navigating Myanmar’s China relationship”, disponible ici.

Le rapport publié le 30 mars 2020 par l’ONG International Crisis Group revient sur les relations sino-birmanes et plus particulièrement sur la place qu’y occupent les investissements chinois. Depuis la flambée de violence qui s’est déclenchée en 2016 et 2017 à l’encontre des Rohingyas, et l’opprobre occidental qui s’en est suivie, la Birmanie n’a eu d’autre choix que d’intensifier ses relations avec son principal partenaire commercial et voisin, la Chine. Malgré une relation qui a toujours été teintée de défiance mutuelle, la Birmanie a aujourd’hui besoin des investissements chinois mais également de la protection que lui offre Pékin à l’ONU. Nous revenons ici sur les points les plus intéressants mis en exergue par ce rapport bien documenté, fondé à la fois sur les analyses de spécialistes et sur des entretiens avec des officiels et politistes birmans.

Les division administratives et États Birmans (source)

 

L’évolution de la relation sino-birmane : une histoire marquée par une défiance mutuelle

Le rapport retrace l’évolution des relations sino-birmanes, à travers les changements de régime birmans qui ont eu une influence importante sur le sentiment antichinois à travers le pays. Tendues sous la dictature militaire et xénophobe du Général Ne Win, les relations se sont améliorées avec la prise de pouvoir de l’armée birmane, la Tatmadaw, en 1988. Cette dernière signe un accord avec la Chine qui va marquer le début du commerce transfrontalier. La mise en place en 2011 d’un gouvernement partiellement civil sous le président Thein Sein marque le début d’une distanciation du gouvernement birman vis-à-vis de la Chine, à la fois pour se distinguer des régimes précédents mais aussi dans l’intention de rééquilibrer ses relations extérieures et de se tourner davantage vers les occidentaux. La décision du gouvernement Thein Sein d’interrompre la construction du barrage de Myitsone, cédant aux préoccupations environnementales des populations locales, en est une bonne illustration.

Enfin, l’arrivée au pouvoir d’Aung San Suu Kyi en 2016 a été l’occasion d’un réchauffement des relations et d’une augmentation du montant des investissements chinois. Avant même son élection cette dernière avait noué de bonnes relations avec Pékin. Disposant d’un fort soutien populaire elle avait la marge de manœuvre nécessaire pour accorder une plus grande place à la Chine, sans craindre une réaction trop vive de la population.

 

 L’influence chinoise sur les groupes armés

Si Aung San Suu Kyi ménage sa relation avec Pékin c’est également en raison du poids de la Chine sur un certain nombre de groupes armés du nord de la Birmanie. Cette dernière dispose de moyens de pression importants sur ces groupes qui lui donnent un quasi pouvoir de veto sur l’avancée du processus de paix, promesse phare d’Aung San Suu Kyi et de son parti, la Ligue Nationale pour la Démocratie. La pression chinoise sur les groupes rebelles du nord a ainsi été décisive pour les convaincre de participer à une des conférences sur la paix, organisée en août et septembre 2016. Cette influence chinoise est à la fois un atout de poids, puisque la Chine peut décider de faire avancer ou retarder les négociations du processus de paix, mais elle est également un facteur de méfiance. On peut facilement la soupçonner de laisser les conflits dégénérer pour faire pression sur Naypyitaw.

La Chine fournit des armes aux groupes rebelles du nord du pays mais les finance également, via des apports en capitaux privés, que les autorités chinoises tolèrent largement. La Myanmar National Democratic Alliance Army, un groupe armé de l’ethnie Kokang, principalement composée de chinois Han, a ainsi ouvertement utilisé son compte Weibo pour procéder à un crowdfunding de plus de 500 000 dollars en donations privées de citoyens chinois, sur la période 2015-2017 (1). De même l’United Wa State Army (UWSA), le plus grand groupe rebelle armé du pays a reçu un soutien financier massif d’un businessman chinois, à travers un schéma de Ponzi (2) qui a soutiré quelques 7,6 milliards de dollars à presque un million d’investisseurs chinois. L’UWSA dispose de ses propres usines d’armement qui produisent des fusils et des munitions de design chinois.

 

 Quelles conséquences des investissement chinois pour la relation sino-birmane ?

A ce pouvoir de levier dont dispose la Chine vis-à-vis de l’activité des groupes armés, s’ajoute l’influence de ses investissements sur l’économie birmane, qui ont connu une forte croissance ces  dernières années. Le rapport distingue avec justesse les investissements étatiques chinois de ceux réalisés par des petits investisseurs privés. La question étant de savoir quelle influence a eu l’intensification de ces investissements sur la relation sino-birmane, quelle perception en a la population birmane et quelle est leur influence sur le processus de paix birman.

Le Corridor Économique Sino-Birman

Lancé en 2017 sous les auspices de la Belt and Road Initiative (BRI), ce couloir économique doit relier la province enclavée du Yunnan à l’État Rakhine, situé dans l’ouest birman, puis à Rangoon dans le sud du pays, permettant à la Chine d’être directement reliée à l’océan indien et de se sortir ainsi du « dilemme de Malacca » 3. Comme c’est souvent le cas pour les pays concernés par la BRI, la liste exacte des projets inclus dans cette initiative n’est pas connue. Elle comprend des projets déjà en cours tels que le port en eaux profondes de Kyaukpyu et sa zone économique spéciale, ou encore le train Madalay-Muse, mais également de nouvelles propositions tels qu’une « New Rangon City » ou de nouvelles zones économique spéciales sur la frontière sino-birmane.

Le corridor économique sino-birman, carte d’Asie21 (source)

Le port en eaux profondes de Kyaupkyu est certainement l’infrastructure la plus importante de ce corridor économique sino-birman. Situé dans l’État Rakhine, récemment troublé par la fuite de la population Rohingyas suite aux violences à son encontre vers le Bangladesh, le port de Kyaupkyu est un point clé pour la stratégie chinoise. Il accueille le terminal du gazoduc et de  l’oléoduc qui relient la Chine aux réserves birmanes off-shore, respectivement depuis 2013 et 2017. Les négociations autour de sa construction sont en cours depuis 2016 mais ont trainé dans les deux premières années du mandat d’Aung San Suu Kyi. En novembre 2018 un accord a été finalement signé avec un consortium mené par l’entreprise étatique chinoise CITIC Corporation Group, à laquelle s’ajoute quatre autres entreprises chinoises et le groupe thaïlandais Charoen Pokphand (source). Le gouvernement birman y a renégocié les termes de l’accord initié par l’ancien président Thein Sein, en réduisant le budget initial de 7,5 milliards de dollars à 1,5 milliard, soucieux d’éviter un scénario semblable à celui du port de Hambantota au Sri Lanka.

La construction n’est toutefois pas encore entamée et pourrait bien tarder encore un certain temps. Une convention de concession a été signée lors de la visite de Xi Jinping en janvier 2020, entre Chang Zhenming, président du groupe CITIC et U Aung Htoo, vice-ministre du commerce birman (source). Le consortium avait précédemment commencé une étude d’impact social et environnemental en juillet 2019, qui, selon les dires du président de CITIC, devrait prendre au moins 1 an et demi. Si la presse chinoise ne manque pas de souligner les bienfaits attendus pour la population birmane, en terme d’emplois créés et de ressources fiscales générées (source), les projets de pipelines se sont avérés relativement décevants sur ces aspects (source).

Quelles peuvent être les conséquences d’un tel sur le processus de paix birman ?

La Chine présente ce corridor économique comme une possible solution aux conflits armés qui perdurent, le processus de paix étant dans une impasse depuis 2015. La perspective d’une intégration économique des groupes ethniques rebelles serait, selon la logique chinoise, une voie plus probable qu’une victoire militaire ou qu’un accord politique.

Cette hypothèse doit être considérée avec beaucoup de scepticisme car elle ignore à la fois le contexte historique et l’économie politique actuelle des régions en conflit. Premièrement les capacités de contrôle de l’État birman ne sont pas suffisantes pour qu’il s’assure une maîtrise totale de projets aussi importants, que ce soit à la périphérie de son territoire mais également sur des couloirs économiques majeurs.

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Deuxièmement, ce type d’intégration des groupes armés a déjà été tenté dans les années 1990 et n’a pas fonctionné. Un cessez-le-feu avait été conclu avec un certain nombre de groupes rebelles, et ces derniers avaient été encouragés à développer des activités économiques formelles 4. Cependant, en l’absence de traitement des revendications ethniques pourtant à l’origine des conflits armés, ces arrangements ont donné naissance à un « capitalisme de cessez-le-feu », une situation où les dynamiques de conflit étant renforcées, les groupes armés se sont mis à jouer un rôle majeur dans l’économie politique locale.

Il faut ainsi garder à l’esprit que si la Chine a intérêt à ce que les conflits armés cessent, elle n’a pas nécessairement intérêt à ce que la paix se fasse durablement et à ce que les revendications ethniques et politiques des groupes rebelles soit entendues par l’État birman. Elle peut se contenter d’« acheter » les groupes armés qui se trouve sur la route de ses investissements, favorisant ainsi les acteurs non-étatiques et le maintien du statu quo.

Selon les analyses de ce rapport, le projet de corridor économique n’ouvre pas la voie à une pacification par l’intégration économique des groupes armés mais risque au contraire d’encourager le développement du trafic illicite dans la région. En effet une grande partie du commerce transfrontalier birman (tant légal qu’illégal) passe par l’État Shan (la région frontalière avec la Chine traversée par le corridor sino-birman). Améliorer les infrastructures de transport dans cette région où les groupes armés contrôlent une grande partie du trafic ne signifie pas nécessairement mieux contrôler ces trafics de diverses natures (bétail, humain, drogue, jade etc…), cela pourrait même les faciliter. La conséquence la plus probable pourrait être une militarisation accrue de la région si la Tatmadaw, l’armée birmane, était amenée à devoir contrôler davantage ces infrastructures.

La dépendance croissante de la Birmanie vis-à-vis de la Chine ne laisse pas le choix au gouvernement birman quant à la participation à ce projet de corridor économique. Ce dernier a toutefois adopté une approche très prudente depuis la signature du protocole d’accord en 2018. Il a négocié une réduction de la taille du port de Kyaupkyu et a repoussé la reprise de la construction du barrage de Myitsone. La Chine semble pour l’instant être patiente et ne pas vouloir brusquer le gouvernement birman, consciente qu’un passage en force sur des projets qui suscite la désapprobation populaire pourrait être malvenu alors que des élections nationales sont prévues pour novembre 2020.

Investissements privés chinois : l’exemple de l’agriculture de plantation

Qu’en-est-il pour les investissements émanant du secteur privé chinois ? Le rapport d’International Crisis Group prend l’exemple de l’agriculture de plantation. Attirés par la disponibilité des terres, le manque de régulation et le faible coût de la main d’œuvre, de nombreux petits et moyens investisseurs chinois se sont lancés dans des cultures de rente, avec des plantations de canne à sucre, de bananes ou de pastèques. Si ces investissements bénéficient incontestablement à l’économie birmane et aux communautés rurales, ils sont toutefois très peu réglementés et relèvent de l’économie informelle. Dans les zones touchées par des conflits, ces petits investisseurs chinois n’ont souvent pas d’autres choix que de s’associer aux milices locales, bien souvent hors de tout cadre légal. Les investissements privés chinois ne bénéficient donc pas beaucoup plus aux populations birmanes que les gros projets étatiques, puisque les groupes armés récupèrent souvent une grande partie des profits.

La Chine et la Birmanie pourrait faire des efforts pour mieux contrôler ces investissements et faire en sorte que les retombées soient plus nombreuses pour les populations locales. Pour de nombreux investisseurs chinois cependant, c’est l’absence même de régulation qui fait de la Birmanie un territoire attractif.

Conclusion

Ce rapport met en lumière les raison qui expliquent la persistance d’un fort sentiment antichinois au sein de la population birmane. L’influence et les investissements chinois ne sont pas perçus comme une source de revenu pour la population birmane ni comme un vecteur d’accélération du processus de paix. On comprend pourquoi le gouvernement birman est prudent et essaie de freiner les velléités chinoises d’intégration économique accélérée. Malgré ce que prétend la Chine, ses intérêts économiques ne servent pas nécessairement l’accélération du processus de paix. Ils ne rejoignent pas forcément les aspirations des populations locales ni les efforts de la LND et d’Aung San Suu Kyi pour avancer le processus de paix.

Ce rapport conclut par quelques recommandations de politiques, adressées à la Chine et à la Birmanie. Les auteurs conseillent à la Birmanie d’améliorer ses capacités de négociation face à la Chine, et sa régulation des projets d’investissements chinois, afin que ces derniers n’alimentent pas le rôle des groupes armés dans l’économie régionale, favorisant ainsi le statu-quo entre groupe rebelles et armée birmane.

Cette recommandation suppose toutefois que le gouvernement birman aurait évidemment intérêt à voir avancer le processus de paix. Il convient de ne pas oublier le poids important de la Tatmadaw au sein du gouvernement birman. Cette dernière a des intérêts qui ne s’alignent pas nécessairement avec l’agenda politique d’Aung San Suu Kyi et de la LND. Elle a notamment largement bénéficié de l’ouverture du pays aux capitaux étrangers 5. Si les groupes armés venaient à s’institutionnaliser, à s’intégrer économiquement de manière formelle et durable en sortant de ce « capitalisme de cessez-le-feu », ils viendraient concurrencer sérieusement la position dominante de l’armée, qui profite largement de cette situation de statut quo.

De même le rapport conseille à la Chine de jouer un rôle plus actif afin de s’assurer que ses projets sont mieux régulés, plus transparents et bénéficient moins aux groupes armés qu’aux populations locales. On peut légitimement douter de l’empressement avec lequel la Chine suivra ce conseil. En théorie Pékin pourrait avoir intérêt à ce que les initiatives de ses investisseurs privés ne renforcent pas la domination des groupes armés dans ces régions. En pratique, il est assez peu probable que le gouvernement central prenne des mesures radicales afin de mieux contrôler la situation, étant donné l’ambiguïté de la position chinoise face aux groupes rebelles birmans. Ce n’est certes pas le gouvernement central qui finance directement les groupes rebelles mais les autorités du Yunnan et certaines cellules locales du parti sont pour leur part impliquées.

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